Финансирование иммунизации: руководство по ресурсам для адвокатов, политиков и руководителей программ
Меню

Обзор процессов закупки вакцин

11

Ключевые моменты

  • Закупка вакцин является важнейшей задачей программ иммунизации и оказывает ощутимое воздействие на общую стоимость программы, а также на надежность поставок соответствующих продуктов.
  • Страны могут закупать вакцины либо непосредственно у фирм- производителей, либо через ЮНИСЕФ или Возобновляемый фонд ПАОЗ (для стран Северной и Южной Америки). Основная доля опекаемых Гави стран закупает вакцины через ЮНИСЕФ или Возобновляемый фонд. В большинстве случаев у стран есть возможность делать такие закупки через ЮНИСЕФ или ПАОЗ по более низким ценам, чем в случае прямых поставок. Иногда возникает необходимость внесения изменений в официальную политику и нормативную базу до того, как страны смогут воспользоваться этими вариантами закупок.
  • Цены на вакцинные препараты зависят от объема заказа, степени определенности спроса и гарантированности оплаты, срока действия контракта на поставку, а также от характеристик продукта и конкуренции на рынке. Страны могут влиять на одни факторы, определяющие уровень цен на вакцины, однако другие им неподконтрольны.
  • На рынках многих давно выпускаемых вакцин установилась вполне конкурентная среда; страны со средним уровнем дохода обычно закупают эти вакцины по сопоставимым с Гави ценам хотя бы тогда, когда они их приобретают через ЮНИСЕФ или ПАОЗ. Некоторые более современные вакцины производятся только одним или двумя транснациональными поставщиками; и эти фирмы, как правило, выставляют более высокие цены для стран с уровнем дохода выше среднего.

Закупка – это процесс приобретения товаров или услуг; он предусматривает определение требований, понимание рыночной конъюнктуры и знание потенциальных поставщиков, а также контрактной деятельности и порядка оплаты. В этом разделе речь, главным образом, идет о закупке вакцинных препаратов, на долю которых приходится большой объем затрат на иммунизацию.

В основе закупок для нужд национальных программ иммунизации лежат те же базовые принципы, согласно которым осуществляются все поставки по линии государственного сектора, включая открытость, добросовестность и честность. Здесь должны действовать ясные критерии и четко определенные процедуры, согласующиеся с действующими законодательными актами и нормативными положениями каждой страны. В соответствии с позицией Всемирной организации здравоохранения задача закупки вакцин состоит в «своевременном получении препаратов гарантированного качества и по доступным ценам, что позволит оптимизировать показатели эффективности работы программ иммунизации».

Процесс приобретения вакцин во многом отличается от закупки других товаров для здравоохранения. Первое, поскольку вакцины вводят практически здоровым детям, при принятии решений об их закупке важнейшее значение приобретает безопасность и качество препаратов. Второе, большинство вакцин поступает от относительно узкого круга поставщиков, что ограничивает возможные варианты их закупки, а в отдельных случаях поставщики пользуются такой ситуацией для существенного увеличения своей прибыли. Третье, проходит немало времени (8-24 месяца) от оформления контракта до начала поставки препарата, поэтому во избежание истощения запасов решения о закупках должны приниматься заблаговременно. Для поставок вакцин с учетом долгосрочного финансового планирования и сбоев, связанных с заменой другим препаратом, обеспечение бесперебойных поставок и стабильных цен может приобретать большую значимость, чем в случае других продуктов.

Проведение оценки вакцинных препаратов также требует специальных знаний и опыта. К примеру, немногие правительства располагают достаточными средствами, чтобы проверять поставщиков в других странах на предмет соответствия установленным стандартам производства. Вот почему системе ВОЗ по преквалификации вакцин, занимающейся оценкой приемлемости вакцин для закупки учреждениями системы ООН, отводится важное место, и многие страны требуют, чтобы закупаемые для национальных программ вакцины прошли преквалификацию. Для всех видов вакцин, рекомендуемых ВОЗ для рутинной иммунизации, имеются поставщики преквалифицированных препаратов.

Возможные варианты приобретения вакцин

В распоряжении правительств имеется два основных варианта закупки вакцин. Они могут приобретать такие препараты непосредственно у фирм-производителей, руководствуясь собственными официальными процедурами по так называемой схеме самостоятельных (self-procurement) или прямых закупок (direct procurement) . В качестве альтернативы они могут воспользоваться услугами внешнего агента по закупкам, в роли которого наиболее часто выступают два субъекта – Отдел поставок ЮНИСЕФ и Возобновляемый фонд Панамериканской организации здравоохранения (ПАОЗ). Страны, в которых есть отечественные производители вакцин, вправе делать выбор из этих поставщиков (см. врезку ниже).

Закупка финансируемых Гави вакцин для нужд национальных программ, как правило, осуществляется через ЮНИСЕФ или, в случае некоторых стран Американского континента, через Возобновляемый фонд. Большинство опекаемых Гави стран также пользуются услугами ЮНИСЕФ при приобретении вакцин на условиях софинансирования с участием Гави, а также вакцин без финансовой поддержки Гави, как например, БЦЖ- вакцины против туберкулеза. Одни страны Северной и Южной Америки обращаются в Возобновляемый фонд, тогда как другие закупают вакцины сами напрямую.

Возобновляемый фонд и ЮНИСЕФ (оформляя закупки для пользующихся поддержкой Гави стран) объединяют или сводят воедино заявки, исходящие от участвующих стран. Полученные таким образом большие объемы, наряду с гарантированным финансовым обеспечением, позволяют занимать выгодные рыночные позиции, и исторически сложилось так, что им удавалось совершать сделки по более низким ценам по сравнению со странами, решавшими эти вопросы собственными силами (см. Раздел 12.)

После выбывания стран из-под опеки Гави они могут продолжать практику закупок через ЮНИСЕФ или перейти на самостоятельные закупки. Гави взаимодействует с ЮНИСЕФ и фирмами-производителями вакцин, чтобы страны, которые делают выбор в пользу ЮНИСЕФ и имеют все возможности соответствовать требованиям ЮНИСЕФ, не столкнулись с проблемой неожиданного повышения цен. Несколько поставщиков приняли обязательства по сохранению для этих стран доступа к ценам, аналогичным тем, по которым Гави приобретает выборочные вакцины при особых обстоятельствах и на установленный период.

Производство вакцин внутри страны

Немногие страны со средним уровнем дохода имеют свою хорошо раз витую производственную базу для выпуска вакцин, которая способна обес печить поставки целого ряда важных вакцинных препаратов по конкурентным ценам. В Индии , в частности, есть несколько фирм, экспортирующих преквалифицированные вакцин ы, на долю которых, в общей сложности, приходится значительная часть вакци н, используемых странами с низким и средним уровнем дохода. В настоящее время и ндийский Институт сывороток выпускает большее количество доз вакцин, чем любой др угой производитель в мире. Фирмы-производители других стран специализируются на оп ределенных фазах производства вакцин.

Некоторые страны, следуя определенной политике, закупают препар аты только у отечественных производителей. Индонезия, к примеру, пользуется для государственной программы иммунизации лишь теми вакцинами, которые выпускает пр инадлежащая государству фирма Biofarma. В случае национальных программ имму низации в Индии и Китае делается ставка не только на государственные, но и на ч астные национальные фирмы-производители, тогда как Бразилия закупает препараты у дв ух государственных производителей вакцин при наличии у них соответствующего препар ата.

Исторически сложилось так, что страны выдвигали несколько аргум ентов в пользу поддержания или поощрения производства вакцин на национальном у ровне. Внутреннее производство нередко считается надежным каналом для стабильных поставок, поскольку от отечественного производителя можно потре бовать отдавать приоритет национальной программе иммунизации. Гарантия поставок, несомненно, является важным соображением, хотя опора на отечест венную фирму не защищает от срыва поставок из-за производственных сбоев. Ино гда считается, что выпущенные в стране вакцины должны быть дешевле вакцин от з арубежных поставщиков, но так бывает не всегда; сформировавшиеся недороги е производители, как например, в Индии, обладают важными конкурентными преимущес твами, с которыми производители в других странах не так легко могут сопе рничать. Некоторые страны поддерживают отечественное производство, руководствуясь соображениями промышленной политики.

При рассмотрении вопроса о приобретении препаратов местных прои зводителей (и выделении инвестиций в создание или расширение внутренних произ водственных мощностей) странам, возможно, приходится сопоставлять такие кри терии закупок, как качество, своевременность поставок и уровень цен, с другими соо бражениями, в том числе с промышленной политикой и осознаваемой гарантией независ имости в плане обеспечения вакцинами.

Страны со средним уровнем дохода, которые никогда не имели права на получение помощи от Гави, также могут закупать вакцины через ЮНИСЕФ (или в случае стран Американского континента – через Возобновляемый фонд). Однако эти страны не входят в пул Гави и не всегда имеют доступ к тому же порядку цен, по которым платит Гави. ЮНИСЕФ приобретает вакцины от имени 80-100 стран, тогда как 41 страна пользуется услугами Возобновляемого фонда.

В действительности, многие страны предпочитают смешанный подход, используя при закупке одних вакцин возможности ЮНИСЕФ или Возобновляемого фонда и приобретая другие напрямую.

Выбор варианта осуществления закупки

При изучении вопроса, закупать ли вакцины самостоятельно или через ЮНИСЕФ или Возобновляемый фонд, правительства должны учитывать несколько факторов:

  • Юридические ограничения. Действующие в некоторых странах законы или нормативные положения ограничивают возможности обращения к внешним агентам по закупкам либо запрещают внесение предоплаты, требуемой ЮНИСЕФ.
  • Цена. У ЮНИСЕФ и Возобновляемого фонда зачастую есть возможность совершать закупки по более низким ценам, чем это удается самим странам при самостоятельном приобретении тех же препаратов. Как ЮНИСЕФ, так и Возобновляемый фонд начисляют небольшой процент за услуги по закупке в зависимости от объема заказа.
  • Гарантированные поставки. Некоторые страны столкнулись с трудностями при попытках получить ответные предложения на объявленные тендеры. Хотя ЮНИСЕФ тоже борется за обеспечение поставок некоторых вакцин в достаточных объемах, он, как правило, находится в более выгодном положении, чем отдельные страны, при получении предложений от производителей о заключении контрактов и преодолении трудностей, связанных с организацией поставок.
  • Контроль условий платежа. Обязательное требование ЮНИСЕФ о внесении предоплаты является препятствием для некоторых стран, несмотря на предлагаемое ЮНИСЕФ краткосрочное финансирование через свою Инициативу по достижению самообеспеченности вакцинами (см. Раздел 13.)
  • Выбор препаратов. Страны, практикующие прямые закупки, полностью контролируют технические условия на выпускаемый препарат (хотя в их распоряжении может оказаться больше поставщиков по некоторым отобранным препаратам, чем по другим). ЮНИСЕФ старается ориентироваться на предпочтения стран, но обычно закупает только преквалифицированные вакцины. Номенклатура препаратов, доступных через ПАОЗ, в некотором роде более ограничена, поскольку такой механизм совместных закупок работает лучше всего при гармонизации предпочтений в отношении препаратов.
  • Развитие потенциала по закупкам . В некоторых странах вопросы закупок входят в сферу компетенции государственных органов, которая за исключением особых случаев не подлежит «аутсорсингу». Для этой категории стран обращение за услугами внешнего агента является временным средством для достижения цели, а сама цель заключается в наращивании национального потенциала по закупочной деятельности в самые сжатые сроки.
  • Национальное производство. Страны, использующие вакцины, которые изготовлены исключительно внутри страны, или желающие поддержать отечественных производителей, как правило, закупают препараты самостоятельно.

Этапы процесса закупки

Закупка начинается с определения и количественной оценки потребностей. Сколько доз, какой вакцины и с какими характеристиками потребуется для национальной программы иммунизации, и когда они будут ею востребованы? Надлежащее прогнозирование спроса играет важнейшую роль для предотвращения истощения запасов и потерь, а также для получения по возможности наиболее выгодных цен от поставщиков. По мере четкого определения потребностей в вакцинах программа может окончательно выбрать потенциальных поставщиков.

Прежде чем обратиться к поставщикам, закупочная организация должна определиться со стратегией и процессом проведения закупок, включая четкие спецификации и критерии оценки тендерных предложений в соответствии с национальным законодательством и нормативными положениями. После этого она может затребовать коммерческие предложения, оценить предложения о заключении контрактов и выбрать одного или нескольких поставщиков. В конечном итоге она может подготовить контракты для подписания и обеспечения последующих поставок вакцин.

На своем веб-сайте ВОЗ предлагает методическое пособие по закупкам вакцин, и ею было выпущено всеобъемлющее руководство по приобретению вакцин государственным сектором. ВОЗ и ЮНИСЕФ также предлагают техническую помощь по закупкам вакцин, в связи с чем ЮНИСЕФ разработал онлайновую платформу в поддержку взаимных консультаций и обмена профессиональным опытом в рамках сети «Практикующие специалисты по закупкам вакцин».

Рынки вакцин и факторы, определяющие ценообразование

Рынки для разных вакцин существенным образом отличаются друг от друга и имеют свои последствия для ценообразования и поставок вакцин. Три появившиеся недавно важные вакцины (папилломавирусная (ВПЧ), пневмококковая конъюгированная и ротавирусная) выпускаются в настоящее время только двумя фирмами, которые вследствие этого в значительной мере контролируют цены. Применительно к этим вакцинам транснациональные компании перешли на системы «дифференцированного ценообразования», согласно которым уровни цен колеблются в зависимости от уровня дохода в стране. В соответствии с этими режимами ценообразования странам со средним уровнем дохода, не отвечающим критериям Гави, выставляют более высокие цены, чем опекаемым Гави странам, но одновременно более низкие цены, чем в случае стран с высоким уровнем дохода.

Некоторые давно используемые вакцины, в том числе против желтой лихорадки и кори, также имеют немногих поставщиков. Тем не менее, эти вакцины, которые преимущественно производят фирмы в странах со средним уровнем дохода, доступны через ЮНИСЕФ по единой цене независимо от уровня дохода в стране. Примечательно, что именно эти вакцины, в отличие от тех, на которых устанавливают дифференцированные цены, не располагают значительными рынками в странах с высоким уровнем дохода. (В странах с высоким уровнем дохода вместо коревой вакцины используют тривакцину против кори, эпидемического паротита и краснухи).

И наконец, некоторые вакцины имеют достаточно поставщиков, чтобы обеспечить конкуренцию на рынках, и отдельные фирмы-производители в меньшей степени влияют на ценовой уровень. На этих рынках цены существенным образом определяются производственными затратами, и страны со средним уровнем дохода с эффективными и прозрачными системами закупок могут, как правило, рассчитывать на цены, аналогичные тем, по которым платит Гави. Например, рынок для пентавалентных вакцин ввиду существования восьми преквалифицированных поставщиков по состоянию на 2016 г. стал высоко конкурентным, и не поддерживаемые Гави страны, которые закупают эти препараты через ЮНИСЕФ, вполне могут рассчитывать на примерно те же цены, что и опекаемые Гави страны.

Цены на вакцины находятся под влиянием целого ряда факторов помимо их себестоимости и категории страны по уровню дохода. В целом, более низкие цены обусловлены большими объемами, долгосрочными контрактами, более определенным спросом и своевременными платежами. В отношении вакцин, которые имеют крупные рынки в странах с высоким уровнем дохода, существование производственных мощностей сверх того, что нужно для удовлетворения спроса на этих рынках, может также повлиять на уровень цен, особенно в случае стран со средним уровнем дохода. ЮНИСЕФ открыто публикует информацию о ценах на приобретаемые вакцины в рамках закупок для Гави и планирует заниматься тем же при осуществлении закупок от имени стран, не поддерживаемых Гави. Возобновляемый фонд публикует взвешенные средние цены. Вместе с тем, до недавнего времени мало что было известно о ценах и договорных условиях применительно к странам, закупающим вакцины самостоятельно. Новая инициатива ВОЗ в рамках Проекта по вакцинным продуктам, ценам и механизмам закупок (В3П) нацелена на преодоление этого пробела путем сбора и распространения информации о ценах на вакцины и других аспектах закупок с упором на страны со средним уровнем дохода.

Основная и дополнительная литература

UNICEF. Product menu for vaccines supplied by UNICEF for Gavi, the Vaccine Alliance. Документ доступен на сайте:https://unicef.org/supply/file/product_menu_2016.pdf

UNICEF’s Vaccine Procurement Practitioners Network: http://vppnetwork.org

World Health Organization [Интернет]. Immunization, vaccines and biologicals. Procurement mechanisms and systems. Документ доступен на сайте: http://who.int/immunization/programmes_systems/procurement/mechanisms_systems/en/

World Health Organization [Интернет]. Immunization, vaccines and biologicals. Vaccine product, price and procurement (V3P). Документ доступен на сайте: http://who.int/immunization/programmes_systems/procurement/en/

World Health Organization [Интернет]. WHO prequalified vaccines. Документ доступен на сайте: https://extranet.who.int/gavi/PQ_Web/

World Health Organization. Procurement of vaccine for public-se ctor programmes. Geneva: World Health Organization; 2003.

Top