Финансирование иммунизации: руководство по ресурсам для адвокатов, политиков и руководителей программ
Меню

Внутригосударственные трастовые фонды

7

Ключевые моменты

  • Внутригосударственные трастовые фонды стали объектом внимания как один из способов финансирования программ иммунизации, но лишь немногие страны осуществили эту идею на практике.
  • Теоретически трастовые фонды могут быть полезными в защите или управлении источниками финансирования иммунизации, получении дополнительного дохода через банковский процент, начисляемый на инвестиции, и укреплять доверие со стороны доноров.
  • Накопленный по настоящее время небольшой опыт показал, что трастовые фонды в интересах иммунизации и других приоритетов в сфере здравоохранения могут быть затратными и сложными в плане создания, финансирования и управления.

Внутригосударственные трастовые фонды стали объектом внимания как один из способов финансирования программ иммунизации, но лишь немногие страны осуществили эту идею на практике. Трастовый фонд является одним из нескольких финансовых инструментов в распоряжении правительств, которые могут им воспользоваться для ограждения или защиты финансовых средств целевого назначения. Вместе с тем, нередко возникает путаница по поводу того, какими из этих инструментов пользуются политики, и чем они отличаются друг от друга. Эти механизмы отображены на рисунке на следующей странице (в порядке возрастания сложности слева направо).

Любой счет (account) регулируется общепринятыми принципами бухгалтерского учета. На любой фонд (fund) распространяется действие других правил или нормативных положений, как только он выходит из- под подчинения государственной системы общего бухгалтерского учета. Любой благотворительный фонд (endowment fund) предполагает специально выделенные финансовые средства, находящиеся в доверительном управлении по решению донора в интересах донора или какого-либо учреждения. Любой трастовый фонд (trust fund) создается с определенной целью, но в его распоряжении может быть множество потоков поступления дохода, и он может служить достижению многих целей.

Структура трастового фонда может быть ориентирована на простое получение прибыли, покрытие недостающих средств через краткосрочный кредит или на предоставление финансовых гарантий по займам в поддержку реализации программной деятельности. Трастовые фонды могут использоваться для финансирования целого комплекса мероприятий здравоохранения (куда может входить иммунизация) или могут быть ограничены единственным видом деятельности (как например, иммунизацией).

Внутри- государственные трастовые фонды стали объектом внимания как один из способов финансирования программ иммунизации, но лишь немногие страны осуществили эту идею на практике.

Figure 1.Защищенные финансовые средства для иммунизации

Как работают трастовые фонды

Законодательство устанавливает порядок использования стартового капитала трастового фонда или процентов, начисленных на него с течением времени. Трастовые фонды также имеют возможность аккумулировать финансовые резервы путем освоения только какой-то части прибыли от процентного дохода.

Трастовые фонды, как правило, имеют юридическую регистрацию в соответствии с действующей политикой и налоговым законодательством той или иной страны. Правление фонда обычно осуществляет надзор за стратегией, бизнес-планом, практикой руководства и оперативной деятельностью. Иногда иммунизационный трастовый фонд учреждают одновременно с законодательством по иммунизации, обеспечивая юридическую основу для создания подобного фонда. При некоторых обстоятельствах попечителям или совету директоров поручается руководить формированием отчетности и заниматься финансовым контролем, а также отвечать за использование средств фонда, тогда как управляющие активами стараются обеспечить подходящую ставку доходности и приемлемый уровень риска. Некоторые страны создают более сжатую административную структуру, возможно, с отдельным распорядителем фонда, работающим в структуре существующего министерства или агентства. В таком случае требуются другие меры для обеспечения принципов прозрачности финансовой отчетности и принятия решений.

Трастовые фонды могут быть неактивными (passive funds) (в которых активы регулярно вносятся на депозит и расходуются примерно с той же скоростью, с какой они депонируются) или рабочими фондами (working funds) (в которых активы инвестируются, а тратятся только лишь вырученные средства). В рабочем фонде сбалансированные инвестиции, отобранные для получения стабильных доходов, могут создавать условия для трастового фонда, чтобы он функционировал в качестве стабильного и надежного источника финансирования, главным образом используя прибыли от процентного дохода, а не от получения основных средств. Если же трастовый фонд предназначен для финансирования в полном объеме конкретной области деятельности, в рамках которой с течением времени ожидается рост затрат (как например, расширяющаяся программа иммунизации), то может возникнуть необходимость в пополнении основного капитала трастового фонда.

Опыт стран по работе с трастовыми фондами для иммунизации

Вопросы, касающиеся трастовых фондов, обсуждаются во многих странах, но к началу 2016 г. полноценно функционирующим был лишь один фонд с вполне определенными элементами финансирования иммунизации – Трастовый фонд здравоохранения Бутана (BHTF) (см. Раздел 21.) По данным анализа, проведенного Гави, BHTF играет все более важную роль в финансировании закупок вакцин, хотя правительство Бутана по- прежнему будет основным источником финансового обеспечения иммунизации и продолжит практику оплаты не связанных со стоимостью вакцин расходов на организацию и проведение иммунизации. Фонду BHTF удалось изыскать значительные средства на закупку вакцин и стать примером для подражания другим странам с аналогичной национальной спецификой. Факторы, способствовавшие успешному созданию трастового фонда, включают в себя небольшую численность населения, наличие политических активистов, поддерживающий эту идею монархический строй, гибкое финансирование возникающих приоритетов, надлежащее стратегическое руководство и структуры формирования отчетности, которые способны адаптироваться к меняющимся потребностям.

Одни страны пошли по долгому пути подготовки законодательных актов и операционных процедур, необходимых для учреждения трастового фонда, в частности, такие страны, как Камерун, Непал, Нигерия, Сенегал и Уганда. Другие страны находятся на еще более ранних стадиях предварительной проработки вопроса о создании трастовых фондов, в том числе Камбоджа, Кения, Мали, Республика Конго и Сьерра-Леоне. Если принимать во внимание время, необходимое для принятия законодательства, изыскания финансовых средств и содействия проявлению политической приверженности, то пока слишком рано извлекать какие-либо уроки из опыта этих стран.

В настоящее время ряд стран изучают возможность использования трастовых фондов в поддержку программ здравоохранения, не связанных с иммунизацией, как например, борьбы с ВИЧ/ СПИДом, но об этом опыте накоплено совсем немного фактических данных. Национальный трастовый фонд по ВИЧ-инфекции работает только в Зимбабве; вопрос о создании трастовых фондов в поддержку борьбы с ВИЧ все еще находится в стадии обсуждения в Кении, Танзании и Уганде. Национальный трастовый фонд Зимбабве по борьбе со СПИДом, учрежденный в 1999 г., обеспечивает покрытие 50% общенациональных расходов на антиретровирусную терапию, что соответствует примерно 10% от ассигнований Министерства здравоохранения на борьбу с ВИЧ/СПИДом. Фонду удалось собрать 2,6 млрд долл. США в период 2000-2006 гг. и дополнительно 26 млн долл. США в 2011 году. Источником финансирования в данном случае был 3% сбор на борьбу со СПИДом, взимаемый с доходов и прибыли в формальном секторе экономики. Размер дохода в значительной степени зависел от экономического положения формального сектора. При этом возникшие трудности были связаны с проблемами формирования отчетности и финансовыми потоками, а также с поступавшими от органов местного самоуправления сообщениями об уводе некоторых сумм финансовых средств. Хотя фонд интегрирован в налоговую систему, административные расходы являются высокими. Несмотря на известную непопулярность, фонд, на самом деле, обладает обширной и растущей доходной базой. Один из важных уроков из опыта Зимбабве состоит в том, что из-за высокого уровня инфляции с 2005 по 2007 год все попытки сохранить оценочную стоимость фонда не увенчались успехом, что говорит о невозможности для такого фонда дистанцироваться от макроэкономических потрясений.

Последствия для финансирования иммунизации

Один из главных аргументов в пользу трастовых фондов состоит в том, что они могут быть источником дохода от инвестиционной деятельности, открывая перспективы не только для направления потоков дохода, но и для получения дополнительной прибыли в процессе производственной деятельности. В принципе, они также могут привнести дополнительную гибкость в управление государственными финансами, оперативно обеспечивая выделение прямых ассигнований на выполнение важных приоритетных задач. Если трастовый фонд ориентирован на связанные с иммунизацией конкретные приоритетные группы населения, программы и службы, то он может способствовать совершенствованию процесса отслеживания средств на иммунизацию, укреплению доверия со стороны доноров и гармонизации источников дохода по линии разных инициатив в пользу одного подконтрольного фонда.

С другой стороны, трастовые фонды могут быть затратными и сложными для управления, и предстоит еще многое узнать о стратегическом руководстве и управленческих структурах применительно к финансированию иммунизации. Трастовые фонды могут отвлекать на себя больше политического капитала, чем это обеспечивается выплатой дивидендов, и необязательно удовлетворять всем потребностям в финансировании иммунизации. Помимо этого, задача резервирования финансовых средств на иммунизацию может привести к сокращению объемов финансирования на другие разделы бюджета здравоохранения (см. Раздел 6) или создавать трудности для распределения финансовых средств. К дополнительным проблемам можно отнести недостаточную степень подотчетности и транспарентности при распределении финансовых средств в зависимости от управленческих структур на местах. И наконец, для создания трастовых фондов требуются большие затраты и значительное время. Несколько стран уже потратили годы, пытаясь учредить трастовые фонды при неоднозначных результатах.

Основная и дополнительная литература

Bhutan Health Trust Fund [Интернет]. Документ заархивирован на сайте: https://perma.cc/W5YV-QQVW

Kumar A, Bhawalkar M. HIV/AIDS trust funds: what do we know? Ba ckground paper for Montreux Collaborative Agenda on Fiscal Space, PFM, and HF; Montreux, Sw itzerland; 2016 April 7.

Sabin Vaccine Institute [Интернет]. Trust funds. Документ досту пен на сайте: http://www.sabin.org/search/content/Trust%20funds

Top