Immunization Financing: A resource guide for advocates, policymakers, and program managers
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Fonds fiduciaires nationaux

Fiche 7

Points essentiels

  • Les fonds fiduciaires nationaux suscitent un certain intérêt comme mode de financement des programmes de vaccination, mais peu de pays y recourent.
  • En théorie, un fonds fiduciaire peut être utile pour protéger ou gérer les sources de financement pour la vaccination, générer des recettes supplémentaires sous forme d’intérêts sur les sommes placées et favoriser la confiance des donateurs.
  • Au vu du peu d'expérience accumulée à ce jour, la création, le financement et la gestion d'un fonds fiduciaire pour la vaccination et d'autres priorités de santé peuvent s'avérer coûteux et complexes.

Les fonds fiduciaires nationaux suscitent un certain intérêt comme mode de financement possible des programmes de vaccination, mais peu de pays y ont recours. Le fonds fiduciaire est l’un des outils financiers dont dispose un État pour sanctuariser, ou protéger, le financement d'objectifs spécifiques. Il existe toutefois une certaine confusion quant à l'outil que les responsables politiques entendent mettre en place et à ce qui le distingue des autres. Le graphique ci-contre illustre ces mécanismes (par ordre croissant de complexité de gauche à droite).

Un compte est régi par les principes comptables ordinaires. Un fonds, dès lors qu'il sort du système général de comptabilité publique, peut obéir à des règles différentes. Un fonds de dotation est un financement dédié qu'un donateur a placé en fidéicommis à son propre profit ou à celui d'une institution. Un fonds fiduciaire est constitué dans un but précis, mais peut avoir plusieurs sources de revenu et servir plusieurs objectifs.

Un fonds fiduciaire peut être structuré de façon à produire des revenus, à couvrir des déficits par du crédit à court terme ou à garantir des prêts soutenant la mise en oeuvre d'un programme. Un fonds fiduciaire peut servir à financer un éventail de services (qui peut inclure la vaccination) ou un seul type de services médicaux (qui peut être la vaccination).

Comment fonctionne un fonds fiduciaire

Les modalités juridiques de chaque fonds définissent la manière dont le capital initial ou les intérêts peuvent être utilisés au fil du temps. Un fonds fiduciaire peut aussi accumuler des réserves s’il ne dépense pas la totalité des intérêts perçus.

Les fonds fiduciaires nationaux suscitent un certain intérêt comme mode de financement possible des programmes de vaccination, mais peu de pays y recourent.

En général, un fonds fiduciaire est légalement constitué conformément aux politiques et aux réglementations fiscales, variables selon les pays. Un conseil d'administration en supervise habituellement la stratégie, le plan d’entreprise, la gestion et le fonctionnement. La création d'un fonds fiduciaire pour la vaccination s'accompagne parfois de l'adoption de lois sur la vaccination qui le dotent d'un ancrage juridique. Dans certaines circonstances, des administrateurs ou un conseil de direction se chargent du reporting et des contrôles financiers et assument la responsabilité de l'utilisation du fonds, tandis que des gestionnaires d’actifs veillent à assurer un taux de rentabilité et un niveau de risque appropriés. Certains pays mettent en place une structure administrative réduite, la gestion du fonds relevant d'une personne au sein d’un ministère ou d’un organisme gouvernemental. Dans ce cas, d'autres mesures sont nécessaires pour assurer la transparence du reporting financier et de la prise de décision.

Figure 1.Fonds protégés pour la vaccination

Un fonds fiduciaire peut être un fonds passif (les actifs sont régulièrement déposés et dépensés à peu près au même rythme qu’ils entrent) ou un fonds de roulement (dont les actifs sont investis et seul le produit est dépensé). Dans un fonds de roulement, des placements équilibrés, sélectionnés pour leur rendement régulier, peuvent faire du fonds fiduciaire une source de financement stable et fiable utilisant essentiellement ses revenus d'intérêts plutôt que de puiser dans le principal. Si un fonds fiduciaire a vocation à financer en totalité un domaine spécifique dont on s'attend à voir augmenter les coûts dans le temps (par exemple un programme de vaccination en expansion), des apports au capital du fonds fiduciaire peuvent s'avérer nécessaires.

L'expérience des pays en matière de fonds fiduciaires pour la vaccination

De nombreux pays ont engagé une réflexion sur les fonds fiduciaires mais, début 2016, un seul fonds comprenant des composantes explicites de financement de la vaccination fonctionnait pleinement : le fonds fiduciaire du Bhoutan pour la santé (BHTF) (voir fiche 21.) Selon l'analyse de Gavi, le BHTF joue un rôle croissant dans le financement des vaccins, même si l'État bhoutanais est appelé à demeurer la première source de financement de la vaccination et qu'il continuera à couvrir les coûts d'administration de la vaccination, en dehors des vaccins eux-mêmes. Le BHTF a mobilisé des moyens non négligeables pour les vaccins et peut servir d'exemple à d'autres pays au contexte national similaire. Un certain nombre de facteurs contribuent à la réussite du fonds fiduciaire : faible population, implication de personnalités politiques, soutien de la monarchie, financement flexible permettant le traitement des priorités émergentes et bonnes structures de gouvernance et de responsabilisation susceptibles de s'adapter au gré des besoins.

Certains pays ont engagé le long processus législatif et opérationnel nécessaire à l'établissement d'un fonds fiduciaire, notamment le Cameroun, le Népal, le Nigeria, l'Ouganda et le Sénégal. D'autres, comme le Cambodge, le Kenya, le Mali, la République du Congo et la Sierra Leone sont à un stade moins avancé de réflexion. Compte tenu du temps que demandent l'adoption de lois, la levée de fonds et la mobilisation de volonté politique, il est encore tôt pour tirer des enseignements du cas de ces pays.

Un certain nombre de pays envisagent de recourir à un fonds fiduciaire pour d'autres programmes de santé que la vaccination, comme le VIH/SIDA, mais on ne dispose que de peu de données à ce sujet. Seul le Zimbabwe possède un fonds fiduciaire national en fonctionnement consacré au VIH ; ce dispositif est encore à l'étude au Kenya, en Ouganda et en Tanzanie. Créé en 1999, le fonds fiduciaire national du Zimbabwe contre le SIDA fournit 50 % de la dépense nationale consacrée aux thérapies antirétrovirales, ce qui représente environ 10 % de la dépense du Ministère de la santé contre le VIH/SIDA. Le fonds a mobilisé 2,6 milliards de dollars entre 2000 et 2006, et 26 millions de dollars en 2011. La source du financement est une taxe SIDA de 3 % prélevée sur les revenus et les bénéfices du secteur formel. Les recettes sont très dépendantes du climat économique du secteur formel et le projet connaît des difficultés pour la transparence des comptes et la circulation des fonds, divers cas de détournement par les autorités locales ayant été signalés. Bien qu’intégré au système fiscal, le fonds a des coûts d’administration élevés. Pour impopulaire qu’il soit, il jouit tout de même d'une assiette de plus en plus large. Une observation ressort de l'expérience du Zimbabwe : l'inflation élevée des années 2005 à 2007 a réduit à néant les efforts pour maintenir la valeur du fonds, prouvant que ce type de mécanisme n'est pas à l'abri des fluctuations macroéconomiques.

Conséquences sur le financement de la vaccination

L'un des principaux atouts des fonds fiduciaires est de pouvoir constituer une source de revenus de placements, ce qui permet à la fois de sanctuariser des flux entrants et de continuer de générer de nouveaux revenus. Ils peuvent aussi assouplir la gestion des finances publiques en permettant de financer sans délai des priorités importantes. Lorsqu'un fonds fiduciaire pour la vaccination est dédié à des populations, des programmes et des services prioritaires, il peut faciliter le suivi des ressources de la vaccination, renforcer la confiance des donateurs et harmoniser les sources de revenus de plusieurs initiatives sous la forme d'un fonds unique contrôlé.

Cela étant, la gestion d'un fonds fiduciaire peut s'avérer coûteuse et difficile, et il reste beaucoup à apprendre sur les structures de gouvernance et de gestion, s’agissant du financement de la vaccination. Un fonds fiduciaire peut entraîner un coût politique supérieur à son bénéfice, sans même répondre à tous les besoins de financement de la vaccination. Par ailleurs, sanctuariser des fonds pour la vaccination risque de pénaliser d'autres postes du budget de la santé (voir fiche 6) ou de poser des problèmes d'allocation. Il peut y avoir d'autres difficultés, comme l'absence de responsabilisation et le manque de transparence dans la distribution des fonds, selon les structures de gestion mises en place. Enfin, la mise en place d'un fonds fiduciaire demande un gros investissement en temps et en argent. Plusieurs pays s’efforcent déjà depuis plusieurs années d'établir un fonds fiduciaire, avec des résultats inégaux.

Sources et lectures complémentaires

Bhutan Health Trust Fund [en ligne]. Consultable à : https://perma.cc/W5YV-QQVW

Kumar A, Bhawalkar M. HIV/AIDS trust funds: what do we know? Document de fond pour le Programme de collaboration sur la marge de manoeuvre budgétaire, la gestion des finances publiques et le financement de la santé ; Montreux, Suisse ; 7 avril 2016.

Sabin Vaccine Institute [en ligne]. Fonds fiduciaires. Consultable à : http://www.sabin.org/search/content/Trust%20funds

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