Immunization Financing: A resource guide for advocates, policymakers, and program managers
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Approvisionnement mutualisé

Fiche 12

Key Points

  • La coopération entre pays pour l'approvisionnement en vaccins peut prendre plusieurs formes : échange d'informations, regroupement de la demande, appel d'offres commun ou passation commune de contrats avec les fournisseurs. L'approvisionnement mutualisé se fait généralement par le biais d'un organisme extérieur.
  • Parce qu'il garantit aux fournisseurs un volume de commandes plus important et plus prévisible, l'approvisionnement mutualisé place les pays participants en meilleure position pour négocier les prix et sécuriser l'approvisionnement. Les avantages de l'approvisionnement mutualisé sont habituellement plus importants pour les petits pays et peuvent varier selon le vaccin.
  • La Division des approvisionnements de l'UNICEF et le Fonds de roulement de l'OPS pratiquent l'approvisionnement mutualisé à grande échelle. Le Fonds de roulement achète un large éventail de vaccins pour le compte de pays du continent américain ; l'UNICEF le fait pour le compte de Gavi et de nombreux pays à revenu intermédiaire.
  • Pour que l'approvisionnement mutualisé fonctionne, il faut que les pays participants disposent de prévisions fiables de la demande et d'un financement sûr et à long terme ; ils doivent aussi s'efforcer d'harmoniser les exigences de leurs réglementations et leurs préférences en matière de produits. Hormis sur le continent américain, la coopération régionale peine à devenir une réalité, mais les efforts se poursuivent.

La mutualisation de la demande de vaccins de plusieurs pays – agissant de concert ou par le biais d'un agent contractant extérieur – peut offrir un certain nombre d'avantages, notamment celui de faire baisser les prix. Les mécanismes d'approvisionnement mutualisé les plus connus sont ceux de la Division des approvisionnements de l'UNICEF et du Fonds de roulement de l'Organisation panaméricaine de la santé (OPS). Cette fiche présente les différents types d'approvisionnement mutualisé, leurs avantages et leurs inconvénients, et décrit brièvement l'expérience de l'UNICEF et de l'OPS. Elle évoque aussi les difficultés rencontrées pour mettre en place l'approvisionnement mutualisé et tirer parti de ses bénéfices et fait le point sur certaines initiatives menées pour en généraliser la pratique.

Les différents types d'approvisionnement mutualisé

Dans la forme la plus aboutie de mutualisation, un agent contractant réunit les projections de demande des pays participants (ainsi que les financements et engagements de financement) et les présente sous la forme d'un appel d'offres unique aux fournisseurs, qui font alors une offre pour tout ou partie de la demande. L'agent contractant sélectionne ensuite les fournisseurs, passe le contrat avec eux et assure le paiement, après quoi il veille à ce que chaque pays reçoive bien la quantité demandée de chaque vaccin.

Dans la pratique, le processus peut s'avérer plus complexe parce que les produits et les conditions qu'offrent les fournisseurs sont variables et que tous les pays n'ont pas les mêmes préférences. L'agent contractant peut avoir des arbitrages à faire si l'offre d'approvisionnement ne correspond pas exactement à la demande ou si toutes les préférences des pays ne peuvent être satisfaites. Au moment d'attribuer un marché, l'agent peut aussi tenir compte de certaines considérations de long terme, comme la sécurisation de l'approvisionnement et le maintien de la concurrence sur les marchés.

L'Organisation mondiale de la santé distingue quatre niveaux de mutualisation s'échelonant entre le simple partage d'informations et la mutualisation des appels d'offres et des commandes décrits plus haut.

Avantages et inconvénients de l'approvisionnement mutualisé

L'approvisionnement mutualisé peut offrir des avantages non négligeables pour les pays comme pour les fournisseurs. Dans certains cas, il permet aux pays participants de faire baisser les prix en permettant aux fournisseurs de fabriquer à plus grande échelle, ce qui entraîne habituellement une baisse des coûts et donne aux pays participants davantage de poids dans la négociation. Ces avantages sont plus importants pour les petits pays qui achètent de faibles volumes et n'ont que peu de pouvoir de négociation, mais les grands y ont également intérêt. Les pays prenant part à l'approvisionnement mutualisé sous l'égide de l'UNICEF et de l'OPS bénéficient en outre du savoir-faire de ces organismes en matière d'approvisionnement ainsi que de leur assistance technique.

Pour les fournisseurs, l'un des grands avantages de l'approvisionnement mutualisé est de n'avoir à traiter qu'avec un seul interlocuteur et non avec plusieurs pays. C'est particulièrement appréciable pour les fournisseurs provenant eux-mêmes de pays en développement qui ne possèdent que rarement de bureaux à l'étranger et n'ont pas l'expérience des tractations avec divers États de nombreuses régions du monde. En revanche, les sociétés multinationales, dont la portée est plus étendue et qui possèdent davantage de moyens de commercialisation, peuvent dans certains cas préférer traiter directement avec les pays. Par ailleurs, l'UNICEF et l'OPS, qui sont tenues par leurs propres règlements d'avoir l'argent en main avant d'acheter, offrent aux fournisseurs la certitude qu'ils seront payés.

Les pays participant à l'approvisionnement mutualisé seront peut-être appelés à faire preuve d'une certaine souplesse. Il faudra parfois qu'ils acceptent de choisir parmi une gamme d'options moins étendue ; la mutualisation est plus efficace si les préférences en matière de produits sont harmonisées. Les pays participants doivent aussi se plier aux exigences de paiement du mécanisme de mutualisation adopté. Enfin, tous les vaccins dont un pays à besoin ne sont pas nécessairement disponibles par le biais d'un mécanisme d'approvisionnement mutualisé.

Certains pays peuvent voir l'approvisionnement par l'UNICEF ou l'OPS comme une solution provisoire, l'auto-approvisionnement étant l'objectif à long terme, malgré les avantages de la mutualisation. La participation au Fonds de roulement et le recours aux services d'approvisionnement de l'UNICEF montrent toutefois une certaine stabilité.

La Division des approvisionnements de l'UNICEF

La Division des approvisionnements de l'UNICEF achète l'essentiel des vaccins financés par Gavi depuis la création de l'Alliance en 2000. Ces achats sont groupés : l'UNICEF regroupe les projections de demande de chaque vaccin soutenu par Gavi et publie périodiquement des appels d'offres. C'est aussi à travers l'UNICEF que la plupart des pays Gavi se procurent leurs doses cofinancées de vaccins Gavi, doses qui sont incluses dans la demande groupée présentée aux fournisseurs.

Outre ses achats pour Gavi et pour les pays Gavi, l'UNICEF se fournit aussi en vaccins pour le compte de certains pays à revenu intermédiaire non-Gavi. Pour les vaccins traditionnels et ceux dont le marché est relativement concurrentiel (comme le pentavalent), sur lesquels les fournisseurs ne cherchent généralement pas à pratiquer de tarification différenciée, l'UNICEF peut grouper la demande et user avec souplesse d'accords-cadres à long terme pour satisfaire la demande des pays (la tarification différenciée est abordée dans la fiche 11.)

Les pays participant à l'approvisionnement mutualisé seront peut-être appelés à faire preuve d'une certaine souplesse.

Dans le cas de trois vaccins coûteux et récents – vaccin contre le virus du papillome humain (VPH), vaccin conjugué antipneumococcique et vaccin contre le rotavirus – seulement fournis par deux multinationales chacun, la tarification différenciée constituerait plutôt un obstacle à la mutualisation. En 2012, l'UNICEF a lancé un appel d'offres dans l'intention de faire profiter les pays à revenu intermédiaire de certains avantages de l'approvisionnement mutualisé tout en respectant les contraintes imposées par les entreprises. L'initiative n'a pas eu le succès escompté, essentiellement parce que relativement peu d'entreprises ont répondu à l'appel d'offres. Les fabricants invoquaient l'incertitude des prévisions de demande et leurs craintes de voir rendus publics les prix consentis aux pays à revenu intermédiaire. L'UNICEF prévoit de pousser plus loin l'expérience de l'approvisionnement mutualisé pour les pays à revenu intermédiaire sans cesser d'acheter des vaccins pour le compte des pays intéressés sur une base individuelle.

Le Fonds de roulement de l'OPS

C'est en 1979 que l'OPS a établi le Fonds de roulement pour offrir aux pays du continent américain une source fiable et abordable de vaccins pour leur programme national de vaccination. Le Fonds de roulement consolide la demande des pays participants et émet des appels d'offres annuels. Contrairement à l'UNICEF, qui exige le paiement anticipé par les pays, l'OPS rémunère les fabricants à l'aide d'un fonds établi à cette fin ; les pays sont tenus de rembourser ce fonds sous 60 jours. Le Fonds de roulement est donc à la fois un mécanisme d'approvisionnement et une facilité de financement à court terme, à l'instar de l'Initiative de l'UNICEF pour l'autonomie en matière de vaccins (voir fiche 13.) Plus de 40 pays et territoires participent au Fonds.

Dans le passé, le Fonds de roulement s'est montré capable d'exploiter l'importance des volumes, l'assurance du paiement et le pouvoir de négociation pour faire baisser les prix et sécuriser l'approvisionnement de la plupart des vaccins. Bien que, pour certains vaccins récents, les participants – dont beaucoup sont classés parmi les pays à revenu intermédiaire de la tranche élevée – paient un peu plus cher que les pays Gavi, les prix du Fonds de roulement demeurent nettement inférieurs à ceux que paient les pays à revenu élevé.

Dans le passé, le Fonds de roulement s'est montré capable d'exploiter l'importance des volumes, l'assurance du paiement et le pouvoir de négociation pour faire baisser les prix et assurer l'approvisionnement de la plupart des vaccins.

Les autres initiatives d'approvisionnement mutualisé

Certaines régions hors-continent américain ont tenté de mettre en place des mécanismes d'approvisionnement mutualisé. C'est notamment le cas de la région OMS de la Méditerranée orientale, qui comprend de nombreux pays à revenu intermédiaire non éligibles à Gavi, et travaille à cette fin depuis plusieurs années. A une échelle plus réduite, sept pays de la région du Golfe persique émettent pour certains vaccins des appels d'offres conjoints à travers le Conseil de coopération du Golfe. Ces pays passent ensuite individuellement contrat avec les fabricants.

Ces initiatives ont révélé certaines difficultés de mise en oeuvre de l'approvisionnement mutualisé. Pour bénéficier de la consolidation des demandes, il faut que les pays participants harmonisent autant que faire se peut leurs préférences de produits et leurs exigences réglementaires, qu'ils améliorent leurs prévisions de demande (en incluant la date d'introduction des nouveaux vaccins) et sécurisent leur financement à long terme. De l'ensemble de ces facteurs dépendra la disposition des fournisseurs à baisser leurs prix.

Conclusions

En principe, comme l'ont montré les exemples de l'UNICEF et du Fonds de roulement, l'approvisionnement mutualisé offre de nombreux avantages, notamment en termes de sécurité et de prix. La mise en place de mécanismes d'approvisionnement mutualisé dans d'autres régions s'est avérée difficile. Mais les pays qui souhaitent s'engager sur cette voie ont tout intérêt à faire un effort de coopération, ne serait-ce qu'à travers l'échange d'informations, tout en travaillant avec l'UNICEF à résoudre les problèmes qui ont fait échouer sa récente initiative d'approvisionnement mutualisé pour les pays à revenu intermédiaire.

Sources et lectures complémentaires

Organisation panaméricaine de la santé. Fonds de roulement de l'OPS. Consultable à : https://perma.cc/QR8DM65C

UNICEF [en ligne]. Services de l'approvisionnement en vaccins. Consultable à : http://www.unicef.org/french/supply/index_54052.html

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