Financiamiento de la Inmunización: una guía de recursos para promotores, formuladores de políticas y directores de programas
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Fondos fiduciarios nacionales

Reseña 7

Puntos clave

  • Los fondos fiduciarios nacionales han suscitado interés como una modalidad para financiar los programas de inmunización, pero pocos países los han implementado.
  • En teoría, los fondos fiduciarios pueden ayudar a proteger o administrar las fuentes de financiación de la inmunización, crear ingresos adicionales a través del interés generado en las inversiones y promover la confianza de los donantes.
  • Hasta la fecha, la escasa experiencia ha demostrado que los fondos fiduciarios para la inmunización y otras prioridades de la salud pueden ser costosos y complicados de establecer, financiar y administrar.

LOS FONDOS FIDUCIARIOS NACIONALES han suscitado interés como una modalidad para financiar los programas de inmunización, pero pocos países los han implementado. Un fondo fiduciario es una de las diversas herramientas financieras que los gobiernos pueden usar para cercar o proteger la financiación destinada a fines específicos. Sin embargo, suele haber confusión acerca de cuáles herramientas buscan los políticos y en qué se diferencian. La figura de la página siguiente muestra estos mecanismos (de izquierda a derecha en orden creciente de complejidad).

Una cuenta se rige por principios contables estandarizados. Un fondo puede estar sujeto a otras normas o regulaciones una vez que sale del sistema de contabilidad general del gobierno. Un fondo de dotación es una financiación dedicada que un donante deja en fideicomiso para intereses del donante o de una institución. Un fondo fiduciario se establece para un propósito específico, pero puede tener varios flujos de ingresos y fines.

Un fondo fiduciario puede estructurarse simplemente para proporcionar ingresos, para cubrir los déficits a través de créditos de corto plazo o para proporcionar garantías contra préstamos que apoyan la implementación de un programa. Los fondos fiduciarios pueden utilizarse para financiar una combinación de actividades sanitarias (que pueden incluir la inmunización) o limitarse a un solo tipo de actividad (como la inmunización).

Cómo funcionan los fondos fiduciarios

Los términos legales especifican cómo puede usarse el capital o interés inicial del fondo fiduciario a lo largo del tiempo. Los fondos fiduciarios también tienen el potencial de acumular reservas al aprovechar solo una parte de las ganancias por intereses.

Los fondos fiduciarios nacionales han suscitado interés como una modalidad para financiar programas de inmunización, pero pocos países los han implementado.

Los fondos fiduciarios suelen incorporarse legalmente de acuerdo con las políticas y regulaciones fiscales que varían de un país a otro. Por lo general, una junta directiva supervisa la estrategia, el plan de negocios, la administración y las operaciones. En algunos casos, se establece un fondo fiduciario de inmunización en sincronía con la legislación sobre inmunización, por lo que el fondo fiduciario está legalmente incorporado. En algunas circunstancias, los fiduciarios o un consejo de administración gestionan los reportes y los controles financieros y son responsables del uso del fondo, mientras que los gestores de activos buscan asegurar una tasa de retorno y un nivel de riesgo adecuados. Algunos países instituyen una estructura administrativa más limitada, tal vez con un administrador de fondos en un ministerio u organismo existente. En ese caso, se necesitan otras medidas para garantizar la transparencia de la información financiera y la toma de decisiones.

Figure 1.Fondos protegidos para la inmunización

Los fondos fiduciarios pueden ser fondos pasivos (en los cuales los activos se depositan y usan de forma periódica al mismo ritmo en que son depositados) o fondos de trabajo (en los que se invierten los activos y solo se gastan los intereses generados). En un fondo de trabajo, las inversiones equilibradas elegidas para proporcionar retornos estables pueden permitir que el fondo fiduciario actúe como una fuente estable y confiable de fondos, principalmente utilizando las ganancias por intereses en lugar de recurrir al capital. Si un fondo fiduciario está destinado a financiar totalmente un área específica en la que se espera que los costos crezcan a lo largo del tiempo (como un programa de inmunización en expansión), podría ser necesario aumentar el capital del fondo fiduciario.

Experiencias de los países con los fondos fiduciarios para la inmunización

Los fondos fiduciarios están en discusión en muchos países, pero hasta principios de 2016 solo un fondo con componentes explícitos para la financiación de la inmunización funcionaba a cabalidad: el Fondo Fiduciario de Salud de Bután (BHTF, por su sigla en inglés) (véase la Reseña 21). Según el análisis de Gavi, el BHTF está desempeñando un papel cada vez más importante en la financiación de vacunas, aunque el gobierno de Bután seguirá siendo la principal fuente de financiamiento para la inmunización y continuará cubriendo los costos de la prestación de servicios de inmunización no vacunales. El BHTF ha recaudado recursos significativos para vacunas y puede servir de modelo a otros países que tengan contextos nacionales similares. Entre los factores que contribuyen al establecimiento exitoso del fondo fiduciario figuran una pequeña población, defensores políticos, una monarquía que apoya la inmunización, financiación flexible para satisfacer prioridades emergentes y estructuras de buena gobernabilidad y rendición de cuentas que puedan adaptarse a las necesidades cambiantes.

Algunos países, como Camerún, Nepal, Nigeria, Senegal y Uganda, han iniciado largos procesos legislativos y operacionales para establecer un fondo fiduciario. Otros, como Camboya, Kenia, Mali, la República del Congo y Sierra Leona, se encuentran en etapas aún más preliminares de exploración de fondos fiduciarios . Dado el tiempo que se requiere para aprobar una ley, para que se recauden fondos y se fomente el compromiso político, es muy prematuro extraer lecciones de las experiencias de estos países.

Varios países están explorando los fondos fiduciarios para programas de salud distintos de la inmunización, como el VIH/SIDA, pero se dispone de poca evidencia de estas experiencias. Solo Zimbabue opera un fondo fiduciario nacional para el VIH que funciona; los fondos fiduciarios para el VIH están aún en discusión en Kenia, Tanzania y Uganda. El Fondo Fiduciario Nacional para el SIDA de Zimbabue se creó en 1999 y provee el 50% del gasto nacional en terapias antirretrovirales, lo que representa aproximadamente el 10% del gasto del Ministerio de Salud destinado al VIH/SIDA. El fondo recaudó US$2,600 millones entre 2000 y 2006 y otros US$26 millones en 2011. La fuente de financiamiento es el 3% de un impuesto a los ingresos y beneficios del sector formal. Los ingresos dependen en gran medida del clima económico del sector formal y han surgido problemas relacionados con la rendición de cuentas y los flujos financieros; hay reportes que indican que los gobiernos locales han estado desviando algunos fondos. Si bien el fondo está integrado en el sistema tributario, los costos administrativos son altos. Aunque se dice que es impopular, el fondo tiene una base de ingresos amplia y creciente. Una lección importante de la experiencia de Zimbabue es que la alta inflación de 2005 a 2007 aniquiló los intentos de mantener el valor del fondo, lo que demuestra que dicho fondo no está necesariamente aislado de los cambios macroeconómicos.

Implicaciones para el financiamiento de la inmunización

Uno de los principales argumentos a favor de los fondos fiduciarios es que pueden ser una fuente de ingresos para la inversión, ya que proporcionan una forma de proteger los flujos de ingresos y generan ingresos adicionales en el proceso. También pueden introducir más flexibilidad en la gestión financiera pública al permitir que la financiación se oriente rápidamente hacia prioridades importantes. Si un fondo fiduciario está dedicado a determinadas poblaciones, programas y servicios prioritarios relacionados con la inmunización, puede ayudar a mejorar el seguimiento de los recursos para la inmunización, fortalecer la confianza de los donantes y armonizar las fuentes de ingresos de diferentes iniciativas en un solo fondo controlado.

Por otro lado, los fondos fiduciarios pueden ser costosos y difíciles de manejar, y aún queda mucho por aprender sobre la gobernabilidad y las estructuras de gestión en relación con la financiación de la inmunización. Los fondos fiduciarios podrían gastar más capital político de lo que justifica el pago, aunque no satisfagan todas las necesidades de financiación para la inmunización. Asimismo, la protección de fondos para la inmunización podría reducir la financiación de otras partidas del presupuesto de salud (véase la Reseña 6) o crear desafíos en la asignación de fondos. Otros retos pueden incluir la falta de rendición de cuentas y la transparencia en la distribución de los fondos, dependiendo de las estructuras de gestión existentes. Por último, los fondos fiduciarios requieren tiempo y gastos considerables para establecerlos. Varios países han pasado años intentando establecer fondos fiduciarios con resultados variables.

Fuentes y Lecturas Adicionales

Bután Health Trust Fund [Internet]. Archivado en: https://perma.cc/W5YV-QQVW

Kumar A, Bhawalkar M. HIV/AIDS trust funds: what do we know? Background paper for Montreux Collaborative Agenda on Fiscal Space, PFM, and HF; Montreux, Suiza; 7 de abril de 2016.

Sabin Vaccine Institute [Internet]. Trust funds. Disponible en: http://www.sabin.org/search/content/Trust%20funds

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